关于《顺德区深入推进城市更新(“三旧” 改造)工作实施细则》的政策解读
发表日期: 2019-07-11 10:50
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文章来源:市自然资源局顺德分局
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点击查看文件:佛山市顺德区人民政府关于印发顺德区深入推进城市更新(“三旧”改造)工作实施细则的通知.pdf

??? 一、关于“三旧”的定义
??? 虽然城市更新工作已推进多年,但对于“三旧”的内涵 一直缺乏明晰的定义,而市27号文的地价计收及收储补偿 标准与“三旧”分类密切相关,因此,47号文按照“分类清 晰、易于操作、利益协调”的原则,对“三旧”的定义予以明晰:
??? (一)“旧厂房”的定义。“旧厂房”的概念相对比较明 晰,主要是用于工业生产、物资存放的工矿仓储用地及其附 属设施的低效用地。根据广东省国土资源厅《关于清查“三 旧”改造用地的通知》(粤国土资利用电[2009]64号),旧城镇、旧村居范围内的旧厂房不纳入旧城镇、旧村居面积,因此,47号文明确旧城镇、旧村居范围内的旧厂房不纳入旧城镇、旧村居。
??? (二)“旧村居”的定义。考虑到旧村居中商业用地等非宅基地存在单独改造的诉求,因此,47号文除明确旧村居是非“旧厂房”低效用地外,还在定义上取消了宅基地及其 紧密相关的附属设施用地面积不应低于改造用地面积的50%的要求,该要求主要在旧村居整村改造中予以落实。此外,考虑到“村改居”的国有划拨用地实质上与集体土地相似,因此对于“村改居”的情形也作为旧村居。
??? (三)“旧城镇”的定义。在明确“旧厂房”、“旧村居”的定义后,“旧城镇”就是国有土地范围内“旧村居”、“旧厂房”以外的城镇低效用地。
??? 二、关于城市更新单元计划
??? 市27号文已制定了城市更新单元计划申报指引,对城市更新单元拟订标准和城市更新单元计划的申报作出了指引,因此47号文主要结合顺德实际进行细化落实。
??? (一)城市更新单元的规模。城市更新单元是城市更新的基本单位,考虑到一个城市更新单元可以包括一个或多个城市更新项目,且项目可分期实施,为更好地进行规划统筹,避免改造用地及公益性用地碎片化布局,47号文明确城市更新单元原则上不小于10公顷。同时,基于鼓励产业转型升级、完善公共设施等原因,达不到10公顷的可进行专题说明,增强政策适应性。
??? (二)城市更新单元的划定主体。城市更新单元作为协调利益的边界,本质上是寻求利益平衡的范围,单元的划定既要保障各项公共设施建设的公众利益,又要考虑改造开发利益的权属边界。此外,更新单元的划定还涉及到控规、土 规、权属界线、改造意愿等多方面的协调因素,势必需要政府的统筹。因此,47号文明确城市更新单元由属地镇政府(街道办事处)在征求区级自然资源机构和城市更新机构意见基础上划定。区级城市更新机构认为有必要加强统筹的城市更新重点片区,也可以由区级城市更新机构会区级自然资源机构划定城市更新单元。
??? (三)城市更新单元计划的申报主体。市27号文规定 “城市更新单元计划可以由权利主体、权利主体委托的单一市场主体或市、区政府委托的相关部门申报”,考虑到更新单元计划申报主体是单元规划的编制主体,而涉及控制性详细规划局部调整的单元规划存在公益性用地、开发强度、用地功能等利益协调问题,有必要通过政府统筹协调各方利益和保障公益性用地落实,因此,47号文明确涉及控制性详细规划局部调整的,须由政府相关部门申报。
??? 三、关于公益性用地
??? 基于市27号文对公益性用地的要求,47号文主要结合顺德实际进行细化落实,具体包括以下几个方面:
??? (一)公益性用地规模。47号文落实了市27号文对公益性用地规模的要求,主要细化内容:一是改工项目根据市三改办意见,明确对公益性用地不作强制要求;二是考虑到顺德当前人均公园绿地指标与市标准差距较大,且人均公园绿地指标涉及到单元划分的利益协调问题,因此,对于现状工业改造为经营性开发项目,不再核算其控规编制单元范围内人均公园绿地指标是否达到《佛山市国土资源和城乡规划局关于在控制性详细规划编制中严格执行公园绿地控制标准的通知》的要求,一律要求公益性用地比例不得低于25%,绿地率不得低于30%;三是为更好地统筹公益性用地,避免 公益性用地碎片化布局,47号文规定公益性用地可按照拆除重建范围总量平衡的原则进行调配。
??? (二)公益性用地移交。考虑到实施中存在各项目实际移交公益性用地比例不一致的问题,为更好地平衡各方利益,47号文建立了公益性用地移交的利益调节机制,即项目实际 移交的公益性用地比例高于无偿移交基准(改工项目无偿基准为0;工改经营性项目25%;其它项目15%)时,移交超额部分按原用途土地市场价格予以补偿;移交不足部分按照改造后用途土地市场价格全额计收土地出让金或不予分配土地出让收入(挂账收储类)。此外,考虑到集体土地移交相 对困难的问题,47号文明确项目改造后保留集体用地性质的,公益性用地可以选择不移交(因实施城市规划或重点项目建 设确需移交的除外),但村集体经济组织必须与镇政府(街 道办事处)或其指定部门(单位)签订集体性质公益性用地使用协议,确保公益性用地按规划实施,并无偿使用。确需 移交公益性用地的,改造单位及相关村集体经济组织应将公益性用地转为国有后无偿移交给政府。
??? 四、关于土地供地
??? (一)供地方式。47号文全面落实市27号文采用多种方式供地,除属政府收购储备或挂账收储后再次供应的国土地必须采用公开出让外,其他可以采用协议出让方式。改造后符合划拨用地目录的,可以划拨方式供地。
??? (二)联动改造。根据《佛山顺德建设高质量发展体制 机制改革创新实验区方案》,至2022年底我区村级工业园改造累计复垦复绿不少于 10000亩,复垦的任务重,时间紧。由于复垦项目成本高、收益低,在没有利益平衡机制的情况下,土地复垦项目难以推进。考虑到旧厂房改住(含兼容住宅)项目和改造后涉及住宅功能的独立宗地(非共有产权)旧城镇改造项目整体改造难度相对较低,利益空间也较大,且协议出让方式拿地的成本比公开出让方式低。因此,47号文明确采用协议出让方式供地的旧厂房改住(含商兼住)项目和改造后涉及住宅功能的独立宗地(非共有产权)旧城镇 改造项目需履行“联动”复垦改造任务,即复垦土地面积工改住(含商兼住)协议出让用地面积=1∶1的标准与城乡 建设用地增减挂钩拆旧复垦项目联动(改造后涉及住宅功能 的独立宗地旧城镇改造项目参照执行)。
??? 为促进产业发展,旧厂房改住(含商兼住)项目也可以选择按自行改造拆除重建类工业提升改造项目用地面积∶ 工改住(含商兼住)协议出让用地面积=1∶0.4 的标准与改工项目联动,但改工连同改住项目须位于我区划定的20 个现代化产业集聚区内,改造启动规模原则上不低于500 亩,其中改工项目须相连成片,改造后容积率不得低于2.5,住宅项目改造后容积率原则上不高于2.5。(改造后涉及住宅功 能的独立宗地旧城镇改造项目参照执行)。
??? 对于经批准以协议出让方式实施改造的旧村居、旧城镇项目,改造范围内不超过总用地面积20%且难以单独实施改 造的“工改住”(含商兼住)项目,可以与旧村居、旧城镇 项目一并协议出让,无需履行“联动改造”任务,土地出让金计收仍按“工改住”或“工改商”对应标准执行。
??? 对于未在规定时间内完成联动改造任务的责任主体,47号文设定的违约金标准为协议出让的改住项目用地每亩300万元。按照复垦、改工各自的联动比例折算,即按未完成联动的复垦任务面积每亩缴纳300万元或按未完成联动的改工 任务每亩缴纳120万元。
??? 五、关于地价计收及收储补偿标准
??? 47号文参照落实市27号文的地价计收及收储补偿标准, 主要补充了市27号文未明确的标准及针对旧城镇改造项目进行细化。
??? (一)旧厂房改造项目。市27号文未明确旧厂房改工 项目的挂账收储补偿标准,47号文基于鼓励改工的原则,明确以挂账收储方式实施改造的“工改工”项目,按不超过土地公开交易出让成交价的98%补偿原土地权属人。对于其他类型的旧厂房改造项目,市27号文已明确地价计收及收储 补偿标准,且该标准比较符合顺德实际,因此均按市27号文执行。
??? (二)旧村居改造项目。市27号文已明确旧村居改造 协议出让的地价计收标准,但未明确收储补偿标准。因此,47号文参照协议出让的地价计收标准,补充了旧村居改造的 挂账收储补偿标准。此外,为鼓励推进旧村居改造,47号文 明确土地出让价款计提专项提留资金后,全额返还给农村集 体经济组织,支持农村集体经济发展。专项提留资金统一按15%计提。
??? (三)旧城镇改造项目。市27号文已明确旧城镇改造 协议出让的地价计收标准,但未明确收储补偿标准。因此,47号文参照协议出让的地价计收标准,补充了旧城镇改造的 挂账收储补偿标准。其中,考虑到独立宗地(非共有产权) 的商改住项目实施难度相对较低,且改造后土地价值提升较大。因此,制定了与容积率挂钩的地价计收及收储补偿标准。
??? 六、关于认定建筑面积标准
??? 认定建筑面积是影响旧村居、旧城镇改造地价计收及收储补偿标准的核心要素,但市27号文未明确认定建筑面积的标准,需各区自行制定。
??? (一)旧村居的认定建筑面积标准。47号文明确个人住宅按合法(含经认定合法)建筑面积认定,合法建筑面积不足土地面积1.5倍的,按证载土地面积1.5倍认定。此外,旧村居改造主要利益空间在集体物业和落水、巷道等未建设用地,需对集体物业及未建设用地予以认定才能保障旧村居 改造合理的开发收益。通过案例测算,47号文明确集体物业 按除个人住宅、工业用地外的土地面积的0.8倍认定。
??? (二)旧城镇的认定建筑面积标准。47号文明确个人住 宅按合法(含经认定合法)建筑面积认定,合法建筑面积不足土地面积1.5倍的,按证载土地面积1.5倍认定;非个人住宅按证载面积1:1进行建筑面积认定,证载建筑面积不足证载土地面积1倍的,按证载土地面积的1倍认定。此外,考虑到非独地宗地的旧城镇项目实施难度较大,因此,47号文明确非独地宗地的旧城镇项目,区政府可根据项目改造难易,对认定建筑面积进行相应调整,调整幅度最高不得超过10%。
??? 七、旧村居改造
??? 旧村居引入市场主体改造思路是充分尊重村居集体和市场主体的选择权,允许通过一村一策拟定改造主体的选取和确定方式(先公开选取改造主体或先定实施方案均可,但改造主体必须公开选取),政策设计更有弹性。旧村居引入市场主体改造流程:1.确定旧村居改造范围,划定城市更新单元;2.改造意愿表决;3.申报城市更新单元计划;4.公开征选市场改造主体;5.开展详查阶段摸底调查;6.编制城市更新单元规划;7.编制并表决改造实施方案;8.签订项目实 施监管协议;9.与土地房屋权利人签订拆迁补偿安置协议;10.办理供地手续;11.落实回迁工作。关键点是改造意愿表 决、公开征选市场改造主体、开展详查阶段摸底调查、编制 并表决改造实施方案。